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《法制日報》:廣東訴前檢察建議推動侵害公益問題解決
時間:2018-08-24  作者:  新聞來源:法制日報  【字號: | |
  訴前檢察建議,是整個行政公益訴訟至為重要的關鍵環節,其目的就是在提起行政公益訴訟之前,先行向相關行政機關提出檢察建議,督促其依法履行職責,盡量減少訴訟環節,節約司法資源。同時,可以提高檢察機關辦理行政公益訴訟案件的質量和效率,督促行政機關及時糾正違法履職或不作為。
  司法實踐中,行政公益訴訟訴前檢察建議存在一定缺點,諸如因缺乏剛性權威不具有強制執行的效力、執行監督措施效果不理想、個案建議的效果范圍狹窄造成難以以點帶面等,使得訴前檢察建議的作用難以體現。
  近年來,各地檢察機關不斷探索如何充分發揮訴前檢察建議作用,一批具有地方特色的作法逐漸形成,訴前檢察建議發揮出越來越重要的作用。
  廣東省深圳市檢察機關履職中發現,龍華區觀瀾街道樟坑徑社區上圍村一塊5.5萬平方米的林地,被黃某和上圍實業股份合作公司毀壞后,4年多處于黃土裸露狀態,相關行政機關未依法履行職責。
  為此,檢察機關發出檢察建議,要求龍華區城市管理局依法履行職責,追究相關責任主體的違法責任,責令違法行為人限期恢復所破壞的林地原狀。收到檢察建議后,龍華區城管局經過調查取證,對違法單位和個人作出行政處罰,責令其完成地塊復綠工作,并在1個月期限內回復了檢察建議的落實情況。目前,涉案林地已經種上各種樹苗。
  廣東省人民檢察院相關負責人表示,訴前程序是提起公益訴訟前,通過檢察建議督促行政機關或相關社會組織履行職責,推動侵害公益問題的解決,不僅是檢察機關提起公益訴訟工作的重要內容,也是公益訴訟制度價值的重要體現。
  據統計,2017年7月以來,廣東省檢察機關共辦理1971件行政訴前程序案件,占辦案總數的97.14%,行政機關采納率91%,較好地保護了公共利益。
  雷州市人民檢察院履職中發現,北和鎮政府未經規劃選址,違規將和家村潭葛溪嶺一深坑作為生活垃圾傾倒場地。深坑面積大約10余萬平方米,深約10米,露天堆放的生活垃圾經長時間發酵,釋放出大量有害氣體,嚴重危害周邊生態環境和村民身體健康,造成環境污染,對周邊森林防火安全構成較大威脅。
  雷州市檢察院認為,北和鎮政府未依法履行監管職責,對轄區內的生活垃圾未按有關規定進行處理,損害國家和社會公共利益。據此,向北和鎮政府發出訴前檢察建議,督促其對和家村潭葛溪嶺生活垃圾傾倒場地依法履行監管職責,避免國家和社會公共利益持續遭受損害。
  北和鎮政府接到檢察建議后,立即采取措施開展整改,集中人力、財力、物力,及時對上述場地內的積存垃圾進行無害化處理,投入資金10余萬元,清理出積存垃圾1000余噸,積存垃圾全部清理完畢。在此基礎上,北和鎮政府進一步完善垃圾管理制度,提高農村生活垃圾無害化處理能力和水平,并在期限內將整改情況報送檢察機關。
  記者了解到,從2015年7月開展公益訴訟試點開始,廣東省檢察院高度重視訴前程序的辦理,積極建立外部聯系機制,努力提高全省檢察機關和社會各界,特別是行政機關對公益訴訟的認識和理解,為開展公益訴訟營造良好環境,促進了檢察建議得到認可和落實。
  “案件線索是推進公益訴訟試點工作的重要基礎,多渠道搜集公益訴訟線索,也是做好檢察建議的準備。”這名負責人介紹說,檢察機關一方面充分發揮行政執法與刑事司法銜接平臺作用,加強與環保、國土資源等行政部門聯系協作,加強同社會公益組織溝通合作,通過強化外部聯系協作機制積極尋找線索。另一方面,建立檢察機關內設業務部門線索移送機制。各地級市檢察機關均制定了以民行為主導的線索移送制度,與偵監、公訴等部門定期召開通報會,推動信息共享、監督聯動,大大提高了公益訴訟線索的發現幾率。
  目前,全省檢察機關6成以上公益訴訟線索是從偵監、公訴等檢察機關內設部門移送獲得的,線索涉及環境保護、生態資源、國有資產流失、食品藥品安全等多個領域。
  廣東檢察機關全面收集證據,打牢訴前程序基礎的同時,注重檢察建議書的撰寫,做實訴前程序的載體。這名負責人說:“我們尤其注重建議的可行性,建議行政機關履職的內容,既不能抽象空泛,僅一句‘給予整改治理’,也不能無視現實情況,提出難于做到的建議;而是要結合實際和行政機關職責,提出具體的、有較強針對性和可操作性的建議,確保行政機關采納后能夠履職到位,及時保護好公益。”
  司法實踐中,部分行政機關對公益訴訟認識不足,認為檢察建議作為一紙意見沒有剛性約束,往往置之不理。或者雖然進行整改,但不夠認真,應付了事,國家和公共利益還是得不到真正保護。這就需要檢察機關對整改情況及時跟進督促。
  “訴訟是辦理公益案件的最后手段,也是最剛性的監督手段,既要慎用,又要敢用。”這名負責人說,當訴前程序的檢察建議沒有得到采納,國家和公共利益仍然處于受侵害狀態,檢察機關會通過起訴,利用法院判決這種具有法律效力的形式,有力促進行政機關履職。
  經群眾舉報,2016年至2017年間,陳某等人在開平市金雞鎮大同村委會泉步村、虎山承租林地私挖總面積約1萬平方米廢渣填埋場,在沒有采取防滲漏、防流失等措施情況下,填埋約8000立方米廢渣,流出的廢水造成附近魚塘大量死魚,嚴重污染周邊環境。
  開平市人民檢察院立案調查后,向開平市環境保護局發出訴前檢察建議,建議其盡快采取有效措施,依法處置涉案危險廢物,消除環境污染。但是此后的半年,開平市環保局并沒有積極充分履職,涉案固體廢物一直存放在原地。
  為此,開平市檢察院提起行政公益訴訟,請求法院確認開平市環保局未依法履行職責違法,判決其繼續履行職責。法院審理后認定,雖然開平市環境保護局在收到檢察建議的合理時間內不履行法定職責,但其在訴訟中已履行部分法定職責,相當于改變原行政行為,故依法判決其繼續履行法定職責。
  “檢察機關通過適時起訴,既促進行政行為違法的行政機關履行法定職責,又對其他行政機關起到警示作用,推動了訴前程序案件的有效辦理。”這名負責人說。
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